نقش و وظایف دولت با تصویب لایحه اصل 44 باز تعریف می شود

فارس: عباس آخوندی تدوینگر لایحه اصل 44، با بیان این که در لایحه اصل 44 قانون اساسی، تفکیک وظایف بین بخش دولتی، تعاونی و خصوصی مطرح شده گفت: نقش و وظایف دولت با تصویب لایحه اصل 44 باز تعریف میشود.

کد خبر: ۱۳۰۲۳۳

لایحه اجرای سیاستهای اصل 44 قانون اساسی که در بهمن سال 1385 در هیات دولت به تصویب رسیده، در انتظار ورود به صحن علنی مجلس به سر میبرد. پس از اینکه وظیفه تدوین لایحهای قانونی برای اجرای اصل 44 قانون اساسی به عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی گذاشته شد، عباس آخوندی، وزیر سابق مسکن و شهرسازی ماموریت تدوین این لایحه را برعهده گرفت. وی در یک روز زمستانی دعوت نشریه «برنامه» را برای انجام گفت و گو در خصوص جزئیات این لایحه پذیرفت. آخوندی عنوان کرد که در لایحه اصل 44 قانون اساسی، تفکیک وظایف بین بخش دولتی، تعاونی و خصوصی مطرح شده و مهمترین اقدامی که صورت گرفته، همین گروه بندی فعالیتهای اقتصادی است. این فعال اقتصادی، ویژگی مهم لایحه را جامع و مانع بودن آن دانست و گفت که وظایف و نقشهای دولت پس از تصویب لایحه اصل 44 به طور مجدد تعریف خواهد شد. مشروح این گفت و گو را میخوانید:
آخوندی در پاسخ به این سوال که چه مواردی در لایحه اصل 44 گنجانده شده است که بتواند اهداف مورد نظر مقام معظم رهبری را محقق سازد؛ گفت:اصل 44 قانون اساسی، ساختار اقتصاد جمهوری اسلامی ایران را بیان میکند.
وی افزود: در متن اصلی که قبل از ابلاغیه صادر شد بخش از امور در انحصار دولت قرار داده شده بود که این امور مشهور به موارد صدر اصل 44 قانون اساسی هستند. در باقی موارد به بخش خصوصی و تعونی اختیار داده شد که فعالیت کنند. بنابراین، این اصل پایهای ترین اصلی است که نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران را بیان میکند و در آن تفکیک وظایف بین بخش دولتی، تعاونی و خصوصی پایهگذ اری شده است.
به گفته وی، در ابلاغیه مقام معظم رهبری به بخش عمدهای از موارد اشاره شده که سابق بر این در انحصار دولت بوده اما با ابلاغ جدید، بخش خصوصی، تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی اجازه یافتهاند وارد این فعالیتها شوند. از این منظر، ابلاغیه جدید، به نحوی بازسازی ساختار اقتصادی ایران و در واقع یک تجدیدنظر کامل در رابطه دولت و بازار محسوب میشود. بنابراین در تدوین لایحه یک رویکرد بازسازی ساختار وجود داشته است.
آخوندی معتقد است: لایحه اجرای اصل 44 قانون اساسی بدین گونه تبیین شده است که به وظایف بنیادین دولت و ماموریت بازار نظر دارد و بازار را به شکل عمومی (اعم از بخش خصوصی و تعاونی) در نظر میگیرد.
وی در پاسخ به این سوال که اگر قرار باشد دولت، سیاستگذار باشد و به طور مستقیم عامل تولید فعالیت اقتصادی نباشد چه حوزههای ماموریتی برای دولت باقی میماند، گفت: این حوزههای ماموریت باید در توسعه بخش اقتصادی، نقش دولت در توسعه ملی فناوری، نقش دولت در حمایت از مصرفکننده و تولیدکننده، در حفاظت از محیط زیست، نقشهای سیاستگذاری دولت در تضمین شرایط رقابتی بازار و کنترل انحصارات شناسایی شود. بنابراین اگر قرار باشد دولت، عامل تولید اقتصادی نباشد و تنها سیاستگذار اقتصادی باشد باید وظایف و نقشهای آن باز تعریف شود.
وی تصریح کرد: به طور قطع اگر احکامی که در این قانون ارایه شده، اجرا شود، بخش عمدهای از بودجه شرکتها از بودجه سالانه حذف خواهد شد و در تدوین برنامه نیز بسیاری از سرمایهگذاریهایی که برای دولت پیشبینی میشد در تعارض با ین لایحه قرار میگیرد.
آخوندی افزود: اقدام بعدی که در لایحه پیشبینی شده، گروهبندی فعالیتهای اقتصادی بوده که در چهار گروه قرار گرفته است. در مرحله اول و قبل از تبیین اصل 44 قانون اساسی، به حوزههایی که بر اساس متن اصل 44 در اختیار بخش خصوصی و تعاونی بوده، به اصطلاح موارد خارج از شمول اصل 44 در اختیار بخش خصوصی و تعاونی بوده، به اصطلاح موارد خارج از شمول اصل 44 قانون اساسی گفته میشود، این موارد در صدر اصل 44 قانون اساسی نبوده و از اول در اختیار بخش خصوصی و تعاونی قرار داشته است.
آخوندی گفت: این موارد در گروه یک گنجانده شده که اگر ما از منظر اقتصاد رقابتی به آنها نگاه کنیم، شامل فعالیتهایی هستند که باید در یک بازار رقابتی، تولید و عرضه شوند. گروه دوم و سوم موارد مشمول صدر اصل 44 قانون اساسی هستند که این موارد به دو گروه تقسیم میشوند، یک دسته از این موارد، مواردی هستند که تولید آن کالاها و خدمات، ماهیت انحصاری ندارند و میتوانند در بازار رقابتی، تولید و عرضه شوند اما به دلیل وجود اصل 44 در انحصار دولت قرار گرفتهاند. به عنوان مثال، بانکداری خدمتی انحصاری نیست و میتواند در یک بازار رقابتی صورت بگیرد اما به دلیل آنکه طبق اصل 44 در انحصار دولت بوده، بنابراین به موجب قانون به انحصار دولت در آمده است یا در بیمه و خودروسازی و تولید فولاد، پتروشیمی، معادن و ... در واقع یک سری فعالیتها و خدمات هستند که ارایه و بازار این فعالیتها ماهیت انحصاری ندارند، بنابراین ما اینها را در گروه دوم گنجاندهایم.
یعنی فعالیتهایی که بر اساس صدر اصل 44 قانون اساسی در انحصار دولت بودهاند اما ماهیت انحصاری ندارند و میتوانند در بازار رقابتی عرضه شوند.
به عقیده وی، گروه سوم، فعالیتهایی هستند که از لحاظ ماهیت فعالیت، انحصار طبیعی محسوب میشوند و مشمول اصل 44 قانون اساسی هم هستند. انحصار طبیعی محسوب میشوند و مشمول اصل 44 قانون اساسی هم هستند. این گروه مانند شبکه گاز، برق، آب و... دارای ماهیت انحصار طبیعی هستند.
وی گفت: گروه چهارمی هم وجود دارد که شامل فعالیتهایی هستند که به هر دلیلی، نظام تصمیم گرفته است که اینها در انحصر دولت باقی بمانند. ممکن است از جهت تئوری بر آن خدشه وارد شود اما از جهت تصمیم، این فعالیتها در اختیار دولت باقی مانده است، مانند صنایع نظامی یا زیربناهای اصلی مخابرات یا بانک مرکزی جمهوری اسلامی، بنابراین، این لایحه، فعالیتهای اقتصادی را گروهبندی کرده است. حسن گروهبندی فعالیتهای اقتصادی این است که میتوان برای این گروه حکم صادر کرده و بر اساس این طبقه بندی ساختار اقتصاد را شکل دذاد و قاعدهمند کرد.
تدوینگر لایحه اصل 44 در پاسخ به این سوال که دولت لوایح ضد انحصار و خصوصیسازی را به مجلس ارایه کرد، در صورت اجرای لایحه اصل 44 لوایح ذکر شده چه سرانجامی پیدا میکند، تصریح کرد:ما در هیچ برههای از زمان، قانون دایمی برای خصوصیسازی نداشتیم.
به گفته آخوندی، خصوصیسازی در مواردی از برنامههای اول، سوم و چهارم بوده اما در برنامه دوم توسعه مادهای تحت عنوان خصوصیسازی وجود نداشته است و بعدها ایدهای مطرح شد مبنی بر اینکه چون خصوصیسازی یک بحث مداوم و پویاست، نمی توان آن را بر اساس قوانین موقت سالانه به اجرا درآورد، بلکه باید یک قانون دایمی نوشته شود، بر اساس این، پیش نویسهایی تهیه شد. اما در این لایحه تمام موارد مربوط به خصوصیسازی پیشبینی شده یعنی فصل ششم، هفتم و هشتم این لایحه به خصوصیسازی میپردازد. وی تصریح کرد: بنابراین با ارایه این لایحه، نیازی به لایحه خصوصیسازی نیست. در مورد لایحه ضد انحصار باید گفت که روح لایحه ضد انحصار و نقطه مرکزی ابلاغیه مقام معظم رهبری این است که اقتصاد تبدیل به یک اقتصا درقابتی شود و دولت در جایگاه سیاستگذار قرار بگیرد بنابراین اصلیترین لازمه این بازسازی ساختاری، اجرای سیاستهای ضدانحصار است.
آخوندی افزود: زمانی که قرار است یک بازسازی ساختاری انجام شود نمیتوان تضمین وجود رقابت را در بازار نادیده گرفت، فصل چهارم و پنجم این لایحه، این نکته ابلاغیه را پوشش میدهد و به بحث ضد انحصار میپردازد. بحث ضدانحصار شامل دو بخش است: بازارهای رقابتی و انحصار طبیعی. به عقیده تدوینگر لایحه اصل 44، مفهوم ضد انحصار در مورد فعالیتهایی که مشمول انحصار طبیعی هستند، معنا ندارد زیرا ماهیت فعالیت، انحصار طبیعی است. آنچه فقدان آن در قوانین دیده میشود، نهادهای مستقل تنظیم مقررات و کنترل بازار است. وقتی میخواهیم یک فعهالیت دارای انحصار طبیعی را در اختیار بخش خصوصی قرار دهیم باید بلافاصله نهادهای مستقل تنظیم مقررات و کنترل بازار را به وجود آوریم.
وی گفت: در ایران دو مورد از این نهادهای تنظیم مقررات را در بخش برق و مخابرات داریم اما هیچ کدام از این نهادها مستقل نیستند و در اختیار دولت است زیرا تضمین کننده فعالیتهای بخش خصوصی و غیردولتی در این بازارها وجود ندارد. در این لایحه برای اولین بار موضوع تنظیم مقررات را در بازارهای انحصار طبیعی به صورت مستقل و در استانداردهای بینالمللی پیشبینی کردیم که رویکرد جدید و نوینی است.
ور در پاسخ به این سوال که قرار است این لایحه مطابق برنامه چهارم باشد یا اینکه قرار است برنامه چهارم و بودجههای سنواتی با اصل 44 مطابقت پیدا کنند، این تطابق در چه مواردی دیده شده و آیا تغییرات اساسی در بودجههای سنواتی و برنامه چهارم توسعه داده میشود؛
گفت: به دلیل آنکه قرار است لایحه به قانون دایمی تبدیل شود، بر همه برنامهها و بودجهها حاکمیت پیدا میکند. به طور قطع اگر احکامی که در این قانون ارایه شده، اجرا شود، بخش عمدهای از بودجه شرکتها از بودجه سالانه حذف خواهند شد و در تدوین برنامه نیز بسیاری از سرمایهگذاریهایی که برای دولت پیشبینی میشد در تعارض با این لایحه قرار میگیرد.
به گفته وی، گروه اول، مشمول فعالیتهایی است که بر اساس متن اولیه لایحه اصل 44 قانون اساسی موارد خارج از صدر اصل 44 بودند و باید تا آخر برنامه چهارم واگذار شوند.
آخوندی افزود: برای اینکه بتوانیم این بازسازی ساختاری را انجام دهیم باید از شکل ساده به پیچیده حرکت کنیم، به همین دلیل، گروه یک که خارج از صدر اصل 44 هستند حوزههای فعالیتهای رقابتی را شامل میشوند و باید طی برنامه چهارم توسعه سریعتر به بخش خصوصی و تعاونی واگذار شوند. نکته مهم این است که بعد از اجرای لایحه، دولت رقیب بخش خصوصی در فعالیتهای رقابتی نخواهد بود.
دولت نمِ تواند هم در موضع تولیدکنند و رقیب و هم در موضع سیاستگذار باشد، بنابراین همانطور که گفته شد باید فعالیتهای گروه یک، واگذار شود. در واقع لایحه، هم جامع و هم مانع است. ما نمیتوانیم خصوصی ُازی را اجرا کنیم اما بخش ضد انحصار را ایجاد نکنیم، این جامعیت و مانعیت بسیار مهم است.
تدوینگر لایحه اصل 44 تصریح کرد: بر اساس این، دولت در موارد خارج از صدر اصل 44 تا پایان برنامه چهارم توسعه حق سرمایهگذاری ندارد. 80 درصد از موارد مشمول صدر اصل 44 باید در گروه دوم به بخش خصوصی واگذار شود و 20 درصد مابقی میتواند تا پایان برنامه پنجم توسعه در اختیار دولت باقی بماند. گروه سوم شامل انحصارات طبیعی است.
دولت در این بخش میتواند فعالیتهای خود را تا میزان 80 درصد به بخش خصوصی واگذار کند و زمانی هم برای آن تعیین نشده زیرا اظهار نظر در مورد گروه سوم که شامل مسایل زیربنایی کشور اعم از شبکههای آب، گاز، مخابرات و... میشود تا وقتی که از عملکرد بازار اطمینان حاصل نشده باشد، میسر نخواهد بود.
وی افزود: ممکن است دولت وقت در دوره برنامه پنجم توسعه به این نتیجه برسد که این فعالیتها را نیز واگذار کند اما در حال حاضر نمیتوان پیشبینی کرد، اکنون تنها اجازه ورود به بخش خصوصی پیشبینی شده است.
آخوندی در پاسخ به این که آیا موارد تناقض با برنامه چهارم به هنگام تنظیم لایحه مشاهده شده است، گفت: در فرآیند خصوصیسازی تناقض دیده نشده اما نسبت به برنامه چهارم توسعه از جامعیت بیشتری برخوردار و اهداف آن نیز گستردهتر است. به عنوان مثال، در برنامه چهارم توسعه موارد ضد انحصار کمتر از این لایحه دیده شده یا در مورد ایجاد نهادهای مستقل تنظیم مقررات و کنترل بازار برای انحصار طبیعی به این شفافی، اظهارنظر نشده است. حجم واگذاریهای پیشبینی شده در لایحه و اجازه ورود به بخش خصوصی قابل مقایسه با برنامه چهارم نیست. بنابراین دامنه شمول این لایحه گستردهتر از برنامه چهارم توسعه است.
وی در خصوص این که در باره چگونگی واگذاری سهام عدالت بحثها و نظرهای زیادی مطرح است، به منظور هم سویی با اصل 44 و خصوصیسازی چه تمهیداتی اندیشیده شده است، گفت: این بحث مستقلی است که در لایحه در مورد آن حرفی زده نشده به دلیل اینکه این برنامه، یک برنامه اجرایی دولت است در حالی که اصل 44 به ساختار اقتصادی کشور نگاه میکند. به گفته وی، یک بحث اقتصادی میگوید سهام عدالت با خصوصیسازی سازگاری ندارد و اگر این اختلاط ایجاد شود یکی از دو طرف دلسرد می شوند زیرا اگر گروهی که مشمول لایحه سهام عدالت قرار گرفتهاند به این نتیجه برسند که گروه دیگر، حقوق آنها را نادیده گرفته است و گروه دیگر نیز به این نتیجه برسند که وارد یک جریان سیاسی شدهاند، امکان تصمیم گیری اقتصادی در یک بنگاه، وجود نخواهد داشت، بنابراین یک راهحل پیشنهادی وجود دارد یعنی به جای اینکه نسبتها در هر بنگاه شکسته شود آنها را در هر بازار بشکنیم و بگوییم 40 درصد فعالیتهای این بازار در اختیار سهام عدالت و این مقدار از بازار در اختیار این جریان رقابتی، قرار می گیرد.
آخوندی در این باره که ممکن است در رابطه با اجرای اصل 44 مقاومتهایی صورت گیرد به نظر شما این مقاومتها در چه زمینههایی خواهد بود، تصریح کرد: در اجرای اصل 44 قانون اساسی بیش از آنچه ما نگران واگذاریها و عدم واگذاریها باشیم مهمترین نکته این است که ماموریت جدیدی را که این لایحه برای بخشهای خصوصی، تعاونی و دولتی قایل شده، بپذیرند یعنی کاری فراتر از واگذاری بنگاه انجام شود تا ماموریت دولت تغییر کند. در واقع سازماندهی دولت در حال حاضر برای بنگاهداری طراحی شده است. به عنوان مثال، اگر قرار باشد وزارت نیرو یک وزارتخانه سیاستگذار باشد و کل فعالیتها در انحصار بخش خصوصی قرا گیرد نه این حجم از نیروی انسانی و نه این میزان تشکیلات نیاز خواهد بود. بنابراین اصلیترین نکتهای که وجود دارد، پذیرش ماموریت جدیدی از سوی دولت است. به عنوان مثال، وزارت صنایع یک س ازمان گسترش دارد که به طور کامل در فعالیتهای رقابتی کار میکند. بخش عمدهای از فعالیتهای س ازمان گسترش مشمول صدر اصل 44 هم نیست. اگر وزارت صنایع تبدیل به وزارتخانهای سیاستگذار شود این سازماندهی را نخواهد داشت بنابراین مهم این است که دولت، تغییر ماموریت خود را بپذیرد اگر دولت سیاستگذار باشد و عامل تولید نباشد نباید نسبت به خیلی از مسایل، حساسیت نشان دهد. بنابراین، موضوع، تنها واگذاری نیست، بلکه پذیرش تغییر نقش و ماموریت دولت و پذیرش تغییر نقش و ماموریت نهاد بازار است. مسئولیت دولت در سطح بالاتری تعریف میشود.
وی در خصوص این که اگر بخواهیم موانع اجرای سیاستهای اصل 44 را دسته بندی کنیم به چه نکاتی میرسیم گفت، عمدهترین مانع این است که گروههای سیاسی و اقتصادی در ایران به رغم تمم بحثهایی که در ارتباط با ضرورت اجرای اصل 44 و واگذاری فعالیتها به بخش خصوصی و دولتی وجود دارد، در عمل به این موضوع پایبند نیستند و از دولت به عنوان یک عامل اقتصادی انتظار دارند. بنابراین بین فکر و عمل فاصله زیادی وجود دارد همه علاقمند هستند که دولت ثروتمند شود و فعالیتهای عمرانی زیادی تعریف کند یعنی از دولت به عنوان یک کارگزار انتظار دارند نه به عنوان یک سیاستگذار، بنابراین تعاریف نقش دولت و بازار نیازند بحثهای تئوریک و مسایل ریشهای است. کشور ما درآمد نفتی دارد که همه ساله اجازه هزینه کرد رقم بسیار بزرگی را خارج از فرآیند تولید اقتصادی، به دولت میدهد که این کار هم برای دولت ایجاد انگیزه میکند و هم مجموعه عوامل اجتماعی را وادار میکند وارد فعالیتهای اقتصادی شوند و از سیاستگذاری خارج شوند. عمدهترین موضوع این است که چون تحول از بالا صورت میگیرد دولت برای خود نقش جدید قایل میشود و از بسیار ی مداخلههای سیاسی پرهیز میکند.
وی در خصوص این که آیا بازار سرمایه در کشور کشش و ظرفیت اجرای این سیاستها را دارد؛ گفت: در لایحه اجرای سیاستهای اصل 44 قانون اساسی دو تدبیر پیشبینی شده، یک تدبیر این است که قبل از واگذاری بنگاهها باید بازارها خصوصی شوند، به عنوان مثال، اگر کل فعالیت فولاد در انحصار دولت است به دلیل اینکه بازار رقابتی فولاد در کشور نداریم، واگذاری بنگاهها سودی نخواهد داشت. قبل از آن باید بازار را بازسازی ساختار کنیم چون راهبرد این لایحه، سیاست بازار به بازار است، به دلیل عدم کشش بازار و مقررات بازارهای رقابتی قبل از اینکه شرایط یک بازار رقابتی را برای بازار فولاد ایران ایجاد کنیم باید یک امکان برنامهریزی به وجود آوریم که نشان دهد چه حجم و اندازهای وارد بازار میکنیم، در این صورت امکان اولویتگذاری و طبقه بندی نیز وجود خواهد داشت. بزرگترین حسن لایحه این است که از وجود رقابت اطمینان حاصل میکنیم و امکان برنامهریزی به منظور حرکت متناسب با شرایط بازار به وجود میآید.